一季度地方发债规模创新高！谁借钱最多？借钱都花哪去？

本文来源：时代周报 作者：王晨婷

更加积极的财政政策下，各地发债节奏加快。

根据中国债券信息网及地方财政部门等公开数据，2025年一季度，全国共发行地方政府债券463期，发行金额约2.84万亿元，较去年同期大涨80.9%，创历史新高。

其中，再融资债券发行规模超过新增债券，分别为1.6万亿元、1.24万亿元，地方政府偿还旧债压力较大。此外，两者的专项债券发行规模均远大于一般债券，可见地方政府更倾向以专项债推动基建和经济发展。

从地方发行的新增专项债来看，截至3月31日，全国已有29个发行主体在今年发行新增专项债券256期，仍有8个发行主体按兵不动。其中广东、山东发债破千亿，江苏、四川、河北、北京发行金额超500亿元。“市政和产业园区基础设施”领域的发债规模占比最高，达到27.9%。

值得一提的是，土地储备专项债于今年重启，但截至一季度，土储专项债仅发行459.94亿元，占整体发债规模的4.79%。

（图源：图虫创意）

广东、山东发债超千亿

根据今年的预算报告，2025年新增地方政府专项债务限额44000亿元，首次突破4万亿元，比上年增加5000亿元，增长12.8%，是今年积极财政政策发力的重要组成部分。

分区域来看，一季度全国已有29个发行主体发行新增专项债券，共9602.4万亿元，达到今年新增专项债限额的21.8%，可见进度仍偏慢。目前，黑龙江、新疆自治区，新疆兵团、青海、西藏、湖南、江西、宁夏8个发行主体尚未发行新增专项债券。

不过，湖南在近日发布了《推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》，成为首个公布地方政府专项债自审自发实施方案的地区。根据方案，未来专项债拟在5月底前完成全年项目的发行前终审，6月底前完成全年专项债券发行工作。

“发行节奏偏慢，主要是让位于‘置换债’发行，同时各地项目或仍在储备当中。2025年虽有14地区开展‘自审自发’试点，但大规模落地仍需要时间。”华创证券固收首席分析师周冠南认为，随着相关方案陆续出炉，预计接下来的新增地方债供给将开始逐渐放量，加快进度。

在已发行新增专项债券的地区中，广东的发行金额遥遥领先，为1617.5亿元。广东也是今年首个发行新增专项债的省份，1月29日即发行七期新增专项债，合计发行规模为567.81亿元。今年备受关注的土储专项债，也由广东“打响第一枪”，发债规模超300亿元。

一般来说，新增专项债的额度分配上会向经济大省、债务风险较低、项目准备成熟的地方倾斜，一季度的数据表现也的确如此。

山东是广东之外另一个突破千亿大关的省份，为1048.3亿元。江苏、四川、河北、北京一季度发行的新增专项债也超过了500亿元。

一季度新增专项债超过500亿元的地区及金额（制表：时代周报记者 王晨婷）

在再融资债券中，江苏以2687.08亿元的规模居首，也是唯一超过千亿的地区。而江苏发行的再融资债券基本都用于置换存量隐性债务，规模达到93%。

置换存量隐性债务，大多地区都靠前发力。一季度，全国30个发行主体，共发行置换存量隐性债务再融资专项债券98期，发行金额13372.75亿元。这也意味着，2025年地方政府提高2万亿元债务限额用于置换隐性债务的进度已经完成2/3。

化债是今年多地的重点任务。除了江苏，湖北已发行置换存量隐性债务再融资专项债券808亿元，山东发行671亿元，重庆、河南、内蒙古、浙江等地区发行规模也均超过500亿元。

近期，已有不少县市陆续官宣隐性债务“清零”。如青海省宣布，2024年多措并举化解政府债务，年度化债任务全面完成，4个州政府隐性债务全域清零；吉林省披露，2024年58个市县区隐性债务清零，占全部市县区的82.9%。

一季度发行置换存量隐性债务再融资专项债券超过500亿元的地区（制表：时代周报记者 王晨婷）

大多投向基础设施领域

那么，这些发行的地方债券都会投向哪些领域？

在一季度全国29个发行主体共发行的10207个项目批次中，发行最多的为“市政和产业园区基础设施”领域，该领域一季度共发行新增专项债券2676.59亿元，3247个项目批次，分别占一季度整体的27.87%和31.81%。

交通基础设施领域发行额次之，达到1841.6亿元，保障性安居工程、社会事业等发债额度也较高，发行规模均在千亿以上。

根据粤开证券研究院数据，新增专项债带动的项目投资规模逐年攀升，2019~2024年专项债累计投资项目12.9万个、项目总投资额158.2万亿元，其中资金主要投向市政和产业园、交通、棚户区改造、医疗卫生等领域。

专项债券用途明确，不能用于弥补财政赤字，能发挥强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用。去年底发布的《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》中也提到，实行专项债券投向领域“负面清单”管理。

完全无收益的项目，如楼堂馆所，形象工程和政绩工程，主题公园、仿古城（镇、村、街）等被纳入专项债券投向领域“负面清单”。此外，专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。

一季度是各地重大项目“开工潮”节点，专项债靠前发力，也有助于重大项目顺利开工。如四川在一季度重大项目现场推进活动上，共推进项目2956个，总投资11318亿元，其中，创新及产业发展项目数量和投资额最大，占总投资额的56%，主要包括德阳迪兴汽车零部件生产基地、眉山年产20万吨新型储能材料等项目。

（图源：时代周报记者 王晨婷 摄）

值得一提的是，土储专项债时隔五年于今年重启，但截至目前发行规模仍不大，共计459.94亿元，仅占新增专项债规模的4.79%。

按照2017-2019年间土储专项债的发行经验，其占新增专项债比例均超30%，市场此前预计今年土储专项债的规模也会在万亿左右。

尽管目前发债规模较小，“但预计未来各地会加快公示拟使用专项债回收存量闲置土地的地块清单，并加快专项债发行节奏，特别是‘自审自发’试点地区发债节奏或更快。”中指研究院政策研究总监陈文静告诉时代周报记者。

二季度或是发债高峰

截至4月1日，全国已经有23个发行主体披露二季度发行计划。

目前披露的计划显示，二季度，计划发行地方政府债券18264.06亿元，其中新增债券9292.435亿元（一般债券790.95亿元，专项债券8501.49亿元）；再融资债券8971.63亿元（一般债券4074.77亿元，专项债券4896.86亿元）。

从发行主体来看，湖南、浙江两省计划发行规模较大。在明确“自审自发”试点实施方案后，湖南已经拿出了一份2476亿元的二季度发债计划。其中，4-6月分别发行新增专项债400亿元、400亿元和600亿元。

浙江省（不含宁波）计划在4-6月分别发行地方新增专项债330亿元、600亿元、600亿元，加上再融资债券共1682.15亿元。

国泰君安研报认为，在部分区域专项债审批权下放后，各地需要安排专项略债项目的审核入库工作。同时，四季度发行专项债难以形成实物工作量，过去两年特殊再融资债发行集中在四季度，而2025年初已下放当年特殊再融资债额度，四季度地方债发行或将缩量。

因此，2025年地方债发行高峰或在第二三季度。